Introducción

En vista de las disputas geopolíticas en la Antártida, el impacto del cambio climático, la presión por el aprovechamiento de sus recursos naturales y la incertidumbre del futuro de la gobernanza Antártida —de cara a la posible revisión del Sistema del Tratado Antártico (STA) en 2048—, puede estudiarse cómo las ideas impulsoras de demografía y desarrollo humano, medio ambiente, economía y tecnología, así como las tendencias globales tienen su impacto en los espacios geopolíticamente estratégicos para la Argentina del Atlántico Suroccidental y su proyección Antártida, en los campos de asuntos estratégicos, asuntos marítimos y la gobernanza. Cuestiones como las oportunidades de posicionamiento geoestratégico, el acceso a sus recursos naturales ante el aumento de su demanda mundial, los avances científico-tecnológicos —en conjunto con el interés por los efectos del cambio climático—, la preservación del ecosistema y la biodiversidad, la gestión de turismo con nueva y cada vez más intensa participación humana en el continente, incluyendo la discusión sobre las plataformas continentales —a partir de la revalorización de los mares y océanos—, convierten a la Antártida en una región cada vez más relevante para el sistema internacional. 

Considerando un escenario hacia 2031, una fecha más cercana al 2048, un contexto disruptivo, de mayor incertidumbre y competencia internacional, generará mayores desequilibrios en la Antártida que podrían desembocar en una crisis dentro y fuera del actual Sistema del Tratado Antártico y conflictos entre los países reclamantes —entre ellos Argentina— y los demás países —que hoy no son parte del mismo o que aún no han reclamado soberanía o desconocen los reclamos existentes—, desequilibrando el actual sistema de gobernanza Antártida y poniendo en duda su continuidad. En ese marco surgen dudas acerca de las debilidades actuales de la gobernanza Antártida, sobre cómo el STA abordará los problemas emergentes en el futuro de la Antártida y si la gobernanza Antártida sobrevivirá en su forma actual o cómo deberá adaptarse.

A partir de allí, se hace evidente la falta en nuestro país de estrategias, políticas de Estado e instrumentos adecuados para gestionar y afianzar la presencia argentina en el “continente blanco” con el fin de sostener y fortalecer los intereses antárticos nacionales referidos al reclamo de soberanía sobre el sector antártico y la posibilidad de tener un rol de liderazgo en la región Antártida y su gobernanza ante los desafíos futuros. Asimismo, la falta de decisión política y recursos económicos orientados priva al país del aprovechamiento integral de la isla Grande de Tierra del Fuego como “puerta de entrada” al continente antártico, con las ventajas que tendría un polo logístico en Ushuaia como factor de poder e influencia en el futuro antártico y desarrollando capacidades que refuercen la conexión Antártida del país y contribuyan al desarrollo.

Contexto: Antártida, recursos naturales, importancia geopolítica y logística

La Antártida es un continente con características peculiares que le otorgan relevancia geopolítica. Su superficie de 14 millones de kilómetros cuadrados está cubierta mayormente por una gruesa capa de hielo, que abarca el 98% de la superficie, constituyéndose como la mayor reserva de agua potable del planeta y una de las principales reservas ecológicas de la humanidad. Es un continente inhóspito, que posee importantes recursos naturales y una singular posición geoestratégica, suscitando el interés de muchos actores internacionales. No posee población permanente, salvo investigadores y militares de diversas nacionalidades que realizan anualmente actividades científicas y logísticas. Como consecuencia del Tratado Antártico de 1959, las áreas al sur del paralelo 60° Sur están reservadas al desarrollo de actividades científicas y técnicas, por lo tanto, no hay actividades comerciales y se consolida como uno de los únicos territorios mundiales donde prospera la cooperación entre los países participantes. Por sus condiciones y características especiales, suscita un gran interés mundial al que se suman las preocupantes perspectivas del cambio climático ante el derretimiento de las capas de hielo —que ocurre sostenidamente desde 2014, con consecuencias en el aumento del nivel del mar—, la acidificación de los océanos, así como el rol del continente como regulador climático. Cobra su atención también por su particular ecosistema conformado por muy pocas y únicas especies y la débil cadena trófica del Océano Austral (Fraga, 1983; Ministry of Defence UK, 2018 y Fernández Alonso, Castillo Bocalandro y Camacho Solís, 2020). 

Tendencias variables de la temperatura del aire en la superficie de la Antártida entre 1979 y 2014. El sombreado cruzado indica tendencias significativas. Fuente: Chown, Steven L. y Brooks, Cassandra M. (octubre de 2019). The State and Future of Antarctic Environments in a Global Context. Annual Review of Environment and Resources, Vol. 44, pp. 1-30, 2019.

Cambios en la masa de hielo de la Antártida entre 2003 y 2019. Fuente: Ben Smith et al. (2020). Pervasive Ice Sheet Mass Loss Reflects Competing Ocean and Atmospheric Processes. Science, vol. 368, no. 6496 (30 de abril de 2020), pp. 1239-1242.

La importancia geopolítica del continente antártico puede observarse desde factores políticos-geográficos, geoeconómicos y geoestratégicos. En cuanto al primero, se destaca en los reclamos de soberanía pendientes como aspecto geopolítico de real interés para los siete países reclamantes: Argentina, Australia, Chile, Francia, Noruega, Nueva Zelanda y Reino Unido. Sobre la segunda perspectiva, se destaca la relevancia al continente dada por los recursos naturales renovables y no renovables en su masa continental y en las aguas circundantes del Océano Austral. Esto suscita la competencia entre países, especialmente en el caso de que, ante la demanda mundial de recursos, se termine la prohibición de la exploración y explotación comercial de minerales e hidrocarburos, a su vez que con los cambios tecnológicos (y climáticos) se facilite el acceso al continente y los procesos de explotación, haciendo que la actividad sea económicamente viable. Se han identificado diversos yacimientos de carbón, gas, petróleo, además de minerales como hierro, platino, uranio, cobre, cromo, níquel, oro, platino, diamantes y otros de gran importancia para las actividades económicas contemporáneas. Entre otros recursos estratégicos de la Antártida, se destacan también los reservorios de agua potable —que se identifican como motivo de conflictos internacionales e inestabilidad de los gobiernos a futuro a medida que aumente la demanda producto del crecimiento de la población mundial y la reducción y contaminación de las actuales fuentes de este recurso, causando estrés hídrico en la mayor parte del mundo— y los recursos vivos en el mar circundante —entre ellos el krill y especies de peces como la merluza—, necesarios ante la crisis alimentaria mundial y amenazados por la pesca INDNR que ve “atractivo” al Océano Austral ante el colapso por sobreexplotación pesquera en otras regiones. En cuanto a la perspectiva geoestratégica, se identifican las comunicaciones marítimas entre los tres grandes océanos, la generación de intereses hegemónicos —en relación a la valoración otorgada por los países reclamantes, específicamente de Argentina y Chile, y sus esfuerzos para controlar los territorios— y el posible uso en materia espacial. En materia de comunicaciones es relevante el control de la navegación marítima y aérea circumpolar y transpolar y aspectos estratégicos-navales en cuanto al acceso al Atlántico Sur, teniendo en cuenta el control de los pasos oceánicos en torno al continente antártico —como el Pasaje de Drake o Mar de Hoces entre los océanos Pacífico y Atlántico—, que significarían el control de las rutas comerciales y de comunicación (Fraga, 1983; Sepúlveda Cox, 2008; Day y otros, 2019; Fernández Alonso et. al., 2020 y Bellorio Clabot, 2021).

Recursos minerales identificados en la Antártida. Fuente: Curtin, R., Hayes, M., Jakob, A., McClatchy, H., & Schleich, N. (2004). Resources in Antarctica: With the World’s dwindling natural resources, is there a chance for exploitation in Antarctica? Gateway Antarctica: Syndicate Reports, Universidad de Canterbury.

A este panorama se incorpora la preocupación medioambiental ante los efectos del cambio climático y el impacto de las actividades humanas, destacando el Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente (también conocido como Protocolo de Madrid) que declaró al continente como una “reserva natural consagrada a la paz y a la ciencia” y la necesidad creciente de que la comunidad internacional tome todas las acciones necesarias para evitar la pérdida de la biodiversidad y los ecosistemas antárticos (Sepúlveda Cox, 2008; Bellorio Clabot, 2021 y El Tiempo, 2021). Las mejoras en tecnología, infraestructura, transportes y telecomunicaciones tienen un impacto significativo en las realidades operativas y han llevado a un aumento sostenido de investigadores y turistas en la Antártida —previendo mayores aumentos a medida que el continente sea más accesible y cuente con mejor infraestructura para alojamiento de los visitantes—, con impactos ambientales negativos, posibles riesgos de accidentes que superen las capacidades de respuesta de los actores regionales y posibles consecuencias en la regulación y gestión de la industria turística Antártida (Liggett, Frame, Gilbert y Morgan, 2017; Ministry of Defence UK, 2018 y Rothwell, 2021). Otras dos importantes actividades económicas son la pesca en el Océano Austral —aunque existen instrumentos como la Convención para la Conservación de Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCRVMA) responsable de la ordenación pesquera en el área de Convergencia Antártida, la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR) sigue siendo un problema importante, amenazando con socavar los esfuerzos de conservación, sumándose a la caza de ballenas realizada por buques japoneses— y la bioprospección, en busca de especies animales y vegetales valiosas para las industrias farmacéutica, cosmética y alimentaria. En cuanto a esta actividad, el Sistema del Tratado Antártico aún no posee reglas para regular el acceso y la distribución de beneficios que surgen de la bioprospección. Se advierte que cuando el conocimiento adquiere valor económico, el incentivo para compartirlo abiertamente —cómo se garantiza en el Tratado— desaparece en pos de la competencia comercial aplicándose reglas como los derechos de propiedad intelectual (Discovering Antarctica, s.f.; Ferrada, 2018; Ministry of Defence UK, 2018 y Day et. al., 2019).

La Antártida, al igual que el Ártico, son regiones cada vez más relevantes en la era de la globalización, incluyéndose en los debates globales sobre recursos energéticos, comercio marítimo, seguridad militar, desarrollo económico y medio ambiente. Ambas forman parte de un “proceso de reordenamiento global” y de la necesidad de Occidente de tener nuevos “polos de poder e influencia”. Todos los países activos en la Antártida tienen intereses sobre sus recursos y en el continente blanco están surgiendo tensiones crecientes dentro y fuera del Sistema del Tratado Antártico que influyen en dicho sistema, en la estabilidad de la región y su lugar en el sistema global. Entre las tensiones identificadas se incluyen: la ampliación de las plataformas continentales en la región —observado recientemente por el intento de Chile de ampliar su plataforma continental al Este del punto F definido por el Tratado de Paz y Amistad de 1984—, las disputas por los recursos y fondos marinos, las tensiones por la caza de ballenas en aguas Antártidas (provocadas por Japón) y las tensiones entre propuestas de creación de áreas marinas protegidas en el Océano Austral, específicamente en el Mar de Ross y el Mar de Weddell. También se suma un creciente impacto e influencia de Rusia, Estados Unidos y países por fuera de los signatarios originales del Tratado Antártico (Dodds y Hemmings, 2013).

Dentro de la consideración de la geopolítica de todo el continente antártico, hay un espacio geográfico que suscita mayor interés, al punto de que es el único lugar donde se superponen los reclamos antárticos de tres países —Argentina, Chile y Reino Unido—. Se trata de la Península Antártida, la cual es identificada como la “más latente” en lo que respecta a los conflictos territoriales (Fernández Alonso et. al., 2020). Se sitúa al norte del Círculo Polar Antártico, a unos 1000 km de Tierra del Fuego, y no enfrenta las inhóspitas condiciones climáticas del continente blanco y las capas permanentes de hielo y nieve (Sepúlveda Cox, 2008 y Stewart, 2011). Esta localización septentrional con respecto al resto del continente le provee características geográficas y climatológicas propias que permiten su acceso expedito durante todo el año por mar y aire como “puerta de entrada” a la Antártida y hacen que la mayoría de los países integrantes del Tratado Antártico instalen sus bases científicas aquí o en sus islas adyacentes, a las que se suman los asentamientos civiles de Fortín Sargento Cabral en la base argentina Esperanza y de Villa Las Estrellas en la base chilena Presidente Eduardo Frei Montalva, los únicos de su tipo en el continente (Sepúlveda Cox, 2008; Vereda, 2018 y Cool Antarctica, s.f.).

Hacia 2020, existen 40 bases de diversas nacionalidades sólo en el extremo norte de la península (Gobierno de Tierra del Fuego, 2020). Dicha condición de “puerta de entrada” adquiere una significación geopolítica particular para los países del Cono Sur americano, Argentina y Chile, al ser los más próximos al continente antártico, reduciendo las distancias a los centros logísticos de Ushuaia y Punta Arenas (Caplan y Eissa, 2015 y Vereda, 2018). Autores británicos también agregan las Islas Malvinas como puerta de entrada estratégica por la ventaja logística de su proximidad al continente antártico (Dodds y Hemmings, 2013). Al respecto, recientemente, tanto Chile como Reino Unido han anunciado proyectos para mejorar sus capacidades logísticas y servir internacionalmente como acceso al continente antártico. En el caso chileno, incluye la construcción de un Centro Antártico Internacional en Punta Arenas —ciudad en donde ya operan logísticamente 19 programas antárticos nacionales y empresas turísticas— y el uso de la localidad de Puerto Williams como punto de partida de cruceros antárticos. Por su parte, Reino Unido anunció la búsqueda de financiamiento para construir un importante puerto de aguas profundas en Malvinas para servir a los programas antárticos de los países del hemisferio norte (Facchin, 2015; Bertotto, 2021; Mercopress, 2021; Portal Cruceros, 2021 e INACH, 2021). En este contexto, la falta de concreción del Polo Logístico Antártico en Ushuaia desperdicia la oportunidad de brindar servicios logísticos a la Antártida desde nuestro país.

En cuanto a los recursos destacados de la Península Antártida, sus aguas circundantes albergan un alto porcentaje de plantas y animales marinos endémicos. Especialmente el krill, estimándose que el 75% del krill antártico reside en torno a la península, sirviendo de alimento a grandes poblaciones de pingüinos, focas y ballenas (National Geographic Society, 2019). A su vez, sus características también convierten a la península en la región Antártida más afectada por el cambio climático, evidenciándose la pérdida de las barreras de hielo en sus costas con implicancias en el océano austral, lo que despierta un gran interés por parte de científicos y conservacionistas (Montes-Hugo y otros, 2009 y National Geographic Society, 2019).

Problemáticas: incertidumbre del futuro de la gobernanza Antártida y disputas de soberanía

La presión por los recursos naturales, las demandas medioambientales y la incertidumbre del futuro de la gobernanza Antártida hace evidente la falta de instrumentos para desarrollar la presencia argentina en el continente con el fin de hacer valer y preservar los intereses antárticos nacionales. En el contexto geopolítico actual, las grandes potencias necesitan nuevas estrategias para mantener sus economías, compitiendo por el acceso a los mercados y la búsqueda de nuevas zonas para explotar sus recursos. De allí que la Antártida, como territorio inhóspito, por su situación estratégica y su riqueza en recursos, cobre importancia y despierte conflictos de intereses entre estas potencias y otros países. A la valoración estratégica de este continente se pueden incorporar las posibilidades del desarrollo científico y el hecho de que las grandes potencias han comenzado a construir sus posiciones de poder en pos de su seguridad nacional ligada al valor ambiental. Asimismo, hay países lanzando una “carrera industrial y tecnológica” con la construcción de buques polares, nuevas infraestructuras y la reapertura de bases científicas, como Reino Unido, Australia, Chile, Brasil y Colombia (Gómez Mombello, 2014; Fernández Alonso et. al., 2020 y Felizia 2021). En este contexto, nuestro país precisa de medios navales y aéreos e instalaciones adecuadas para consolidar y aumentar su presencia física y capacidad logística en el continente antártico.

El Sistema del Tratado Antártico (STA) ha demostrado tener éxito para incentivar la cooperación internacional y la investigación científica en el continente, manteniendo la paz en la región durante 60 años, “congelando” los reclamos de soberanía, facilitando que la investigación sea de beneficio global y desarrollando una gestión de las actividades con énfasis en los estándares medioambientales (Liggett, Frame, Gilbert y Morgan, 2017). Pero, sus disposiciones no se establecieron a perpetuidad y una serie de desafíos emergentes amenazan la región y su régimen. Luis Valentín Ferrada (2018) afirma que la transición a nuevos escenarios político-legales en la Antártida estarán dados por la evolución de factores como la heterogeneidad entre los estados que participan en este régimen; la presión para internacionalizar la gobernanza Antártida; el no resuelto tema de soberanía; la creciente politización de las discusiones científico-técnicas Antártidas; y la probable necesidad de explotar los recursos antárticos de manera más intensiva. También pueden considerarse el cambio climático, cuestiones específicas sobre los recursos en el Océano Austral, nuevas actividades comerciales, tendencias socioeconómicas mundiales, cambios en las investigaciones científicas y la legitimidad y función del actual STA.

En vistas a las riquezas Antártidas y competencias geopolíticas actuales, sumado a un futuro de aumento de presiones tanto sociales como ambientales (por crecimiento demográfico, crisis alimentaria, escasez de agua y colapso energético, así como los efectos del cambio climático), se motiva una conciencia generalizada de que, más temprano que tarde, será necesario explotar los recursos antárticos de forma intensiva. Muchos países —y en especial los que no poseen reclamos, como China, Corea del Sur, India, Japón y Singapur— ya se han planteado la idea de beneficiarse de los recursos antárticos con su explotación amenazando las cláusulas del STA en lo referido al uso pacífico, preservación ambiental y cooperación científica, a la vez que colisionan con los intereses de los países reclamantes y aquellos que se reservan derecho para ello, lo que puede conducir a conflictos de envergadura en un futuro cercano (Gateway House, 2013; Colacrai, 2018; Dodds, 2018; Ferrada, 2018; Ministry of Defence UK, 2018; Day et. al., 2019; Steinbrunner et. al., 2019; Kounalakis, 2020; Fernández Alonso et. al. 2020 y Rothwell, 2021). Para Thalia Day, Bryony Freer, Natasha Gardiner y Henry Irvine (2019), el contexto geopolítico y ambiental de hoy en día es completamente distinto al de la concepción del Tratado Antártico en 1959, en plena Guerra Fría, y el sistema es inadecuado frente a las tendencias impulsoras del cambio global y preocupaciones como la pesca INDNR de países que no son parte y la explotación de recursos, advirtiendo que el STA “no puede sobrevivir sin enmiendas después del año 2100”.

En este marco, se advierte que el Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente, podrá ser abierto a revisión en 2048 en cuanto a sus moratorias sobre exploración y explotación minera —en función de sus propias cláusulas del artículo 25—, agregando incertidumbre a la coyuntura geopolítica Antártida y mayor presión al STA en su conjunto si las partes consultivas deciden dejar de lado las prohibiciones hoy existentes y comienzan a lucrar los recursos mineros. Para ese entonces ya se prevé que estas actividades sean más factibles y viables económicamente. No debe olvidarse además del agua potable y el rol que pueden tener los reservorios antárticos hacia mediados del actual siglo. Este panorama alerta sobre el futuro de la gobernanza Antártida y la conservación de sus ecosistemas, presentándose como una oportunidad para que nuestro país ejerza un rol en ella. Puede considerarse que el desarrollo de mecanismos para prevenir cualquier conflicto antártico potencial, incluso antes de 2048 (si hay suficientes incentivos para los países), podría evitar conflictos a gran escala. Las partes consultivas del sistema deberían ser proactivas en la gestión y la preservación ambiental, evitando que el régimen sea objeto de críticas e intentos de modificaciones. En base a ello, la década de 2030 puede ser importante para el futuro de la Antártida pensando en qué medida el STA puede adaptarse y sobrevivir como un régimen de gobernanza exitoso que responda a los desafíos emergentes del siglo XXI y más allá.

Entre las limitaciones del actual STA se pueden identificar la falta de un sistema judicial propio y de mejores capacidades de gobernanza. Todas las decisiones sobre la región son tomadas conjuntamente por un comité internacional —las Reuniones Consultivas del Tratado Antártico (RCTA), donde participan sólo un “selecto” grupo de 54 países, compuesto por los 12 signatarios originales y otros con gran presencia en la región— y ejecutadas por representantes de países activos en el continente, mientras que los enjuiciamientos se llevan a cabo a través de tribunales internacionales o del sistema judicial del país de origen del acusado (Dodds, 2018 y Ministry of Defence UK, 2018). Otra cuestión es la necesidad de consenso en la toma de decisiones de las RCTA y demás organismos del STA, cuya eficacia puede verse afectada ante el aumento del número de partes consultivas, obstaculizando la toma de nuevas decisiones con el riesgo de que los desafíos clave a los que se enfrenta el STA no sean correctamente abordados (Liggett, Frame, Gilbert y Morgan, 2017).

Problemáticas como la modificación del Protocolo sobre Protección del Medio Ambiente antes de 2048 y la creación de Áreas Marinas Protegidas (AMP) en el Océano Austral —herramienta valorada para la protección del ecosistema y biodiversidad marina Antártida—, requieren unanimidad entre las partes consultivas que integran las RCTA y la Convención para la Conservación de Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCRVMA), respectivamente. Esto se ha evidenciado en las dificultades para crear una AMP en el Mar de Ross, lograda en 2016 pero con “fecha de caducidad” en 2052, y las que aún persisten para crear otras en el Mar de Weddell, en la Península Antártida y en la Antártida Oriental, proyectos que son apoyados por países como Argentina, Chile, Australia, Nueva Zelanda, Reino Unido, Estados Unidos y organizaciones como la Unión Europea pero no por China y Rusia a causa de sus intereses pesqueros en la región (Dodds, 2018; Ferrada, 2018; Rosmino, 2021 y Planelles, 2021). Se advierte que además de la actividad pesquera —en especial la INDNR, que estará motivada por los impactos del cambio climático, el crecimiento demográfico y el agotamiento del recurso por sobreexplotación en otras regiones—, a futuro podrían sumarse la minería submarina y la generación de energía en aguas profundas indicando cuán impugnada puede ser la gestión de los recursos antárticos dentro del STA, tanto ahora como en el futuro (Dodds, 2018; Ferrada, 2018 y Day et. al., 2019).

Otros señalamientos hacia el STA se deben a la falta de claridad en las propias regulaciones del sistema, que han abierto su significado a la interpretación, lo que ha llevado a la explotación de lagunas y posibilidades de incumplimiento. Hay cuestiones como la explotación de agua potable y la bioprospección, que aún no se han tratado adecuadamente, e incluso en lo referido a la minería, siendo una posible fuente de disputas a futuro. Considerando el ritmo de acción en la adopción de nuevas medidas en el STA, es poco probable que estas cuestiones aparezcan en la legislación durante varios años lo que podría resultar en una gran cantidad de actividad no regulada que está completamente fuera del control del sistema (Day et. al., 2019). Otro importante asunto pendiente en el STA es la entrada en vigor del Anexo al Protocolo sobre Protección del Medio Ambiente acerca de la “responsabilidad derivada de emergencias ambientales”, firmado en Estocolmo en 2005 y aún sujeto a la aprobación y ratificación por las partes consultivas del Tratado (Rothwell, 2021). Todas estas limitaciones se verán agravadas hacia 2048 por los reclamos territoriales no resueltos, la riqueza de sus recursos naturales y los efectos del cambio climático (Steinbrunner et. al., 2019). En resumen, estas limitaciones en el STA y de las estructuras de la gobernanza Antártida requieren tenerse en cuenta si nuestro país desea tener un rol en el rediseño y futuro del sistema, apostando a su resiliencia y adaptabilidad.

Red de Áreas Marinas Protegidas existentes y propuestas en el área de la CCRVMA. Fuente: The Pew Charitable Trusts.

En el ámbito de la seguridad, se estima a futuro un aumento significativo de la presencia militar en la Antártida para respaldar un número creciente de operaciones civiles. El uso del instrumento militar está contemplado en el STA para el sostén logístico de las investigaciones científicas, prohibiendo maniobras de carácter militar, aunque se advierte que a futuro, el aumento de la presencia humana y posibles actividades ilícitas —ya existen operaciones al respecto como la Patrulla Antártida Naval Combinada entre Argentina y Chile— obliguen las fuerzas armadas allí presentes a monitorear, intervenir y reaccionar rápidamente; o incluso la posibilidad de que se produzca un incidente “accidental o deliberado” en el que participen embarcaciones, aviones o personal militares (Ministry of Defence UK, 2018).

En referencia a la soberanía pretendida en el continente —ámbito donde entran en juego los intereses antárticos de nuestro país—, se identifican posibles tensiones producto de los reclamos territoriales, especialmente entre Reino Unido, Argentina y Chile, como así también de otros países como China y algunos asiáticos y sudamericanos que han manifestado sus intereses territoriales o referidos solamente a la explotación de los recursos naturales, sumándose los pretendidos derechos de Estados Unidos y Rusia ante reclamaciones futuras. Otro importante elemento de tensión Antártida, es la disputa de soberanía por las Islas Malvinas, Georgias del Sur, Sandwich del Sur y sus espacios marítimos circundantes entre Argentina y Reino Unido. En este marco, geopolíticamente se puede asociar a la Antártida con el Atlántico Suroccidental como “complejo sistémico”, en el marco de la Cuestión Malvinas; insertando al continente antártico dentro de un diseño geopolítico más amplio en torno al Atlántico Suroccidental y abordándose en conjunto ambas disputas. Si se tiene en cuenta la ocupación británica en toda una cadena de archipiélagos del Atlántico Sur, sumado a la presencia de bases militares de la OTAN en las islas Ascensión y Malvinas, la presencia del Reino Unido pasa a ser relevante para el patrullaje, monitoreo y despliegue de sus fuerzas militares tanto en el Atlántico Sur como en la Antártida (Fraga, 1983; Caplan y Eissa, 2015; Fernández Alonso y otros, 2020; Ministry of Defence UK, 2018).

Intereses en pugna

Los actuales desacuerdos geopolíticos sobre la Antártida, que probablemente se intensificarán, pueden observarse desde tres categorías: los siete países reclamantes previos al Tratado (1959), los “reclamantes reservados” y aquellos no reclamantes (Gateway House, 2013). Los primeros siete países —entre los que se encuentra el nuestro—, comparten algunos intereses estratégicos entre sí, aunque variando en “aspectos de forma y percepción de derechos”, y se relacionan con la soberanía, las delimitaciones de sus plataformas continentales, los recursos naturales, el control de las líneas de comunicaciones y la protección del medio ambiente. Juntos mantienen un enorme peso e influencia en los problemas antárticos gracias a su labor política, científica y operativa y conservan en gran medida la gobernanza de la Antártida. Entre ellos, los países del hemisferio sur son los que otorgan más importancia al continente en sus gobiernos y la formulación de políticas, incluyendo la cultura pública, diferenciándose de los países del norte, debido a su proximidad geográfica. A futuro, los mismos pueden interesarse en ejercer efectivamente sus reclamos mientras se preocupan por la posibilidad de que sus derechos sean cuestionados por otras naciones. En la Antártida Oriental, Australia y Nueva Zelanda muestran más oportunidades para colaborar entre sí, mientras que el foco de mayores tensiones será la Antártida Occidental, que alberga la ya mencionada importante y disputada Península Antártida, en conjunto con los archipiélagos subantárticos y los pasos oceánicos (Gateway House, 2013; Sepúlveda Cox, 2008; Dodds et. al., 2017 y Ferrada, 2018).

Los países sudamericanos muestran mayor interés estratégico, en especial Argentina y Chile por su condición de reclamantes, con otros países como Brasil, Ecuador, Perú y Uruguay que se encuentran interesados en continuar con sus misiones de investigación Antártida (Ministry of Defence UK, 2018). Unos 30 países de todo el globo operan en la actualidad unas 90 instalaciones de investigación científica, agregando posibles nuevos reclamantes. Se considera a menudo que las bases Antártidas contribuyen a la legitimidad de los reclamos territoriales, al brindar medios para sostener una presencia física permanente, y pueden ser centros de actividades industriales y turísticas en el futuro, lo que podría contribuir a disputas geopolíticas (Ministry of Defence UK, 2018 y Steinbrunner et. al., 2019). Para algunos autores, una de las formas de sostener los reclamos de soberanía es la presencia física en la Antártida mediante estaciones de investigación, siendo nuestro país el que más bases e instalaciones de este tipo posee. Puede afirmarse que la soberanía Antártida “se construye mediante presencia efectiva en el territorio y el ejercicio pacífico y cooperativo de la ciencia”, destacándose nuestro país con mayor presencia junto a Estados Unidos, Rusia y Reino Unido. Si se tienen en cuenta todos los países presentes, los siete reclamantes despliegan casi el doble de personal en la Antártida que la suma de todos los demás programas antárticos. Otros autores agregan las ambiciones científicas y de investigación, que pueden tener motivaciones políticas o fundadas en futuras explotaciones de los recursos antárticos, la contribución al conocimiento científico —advirtiéndose que varios países poseen planes para incrementar el número de estaciones científicas y de investigaciones— y el empleo de las fuerzas armadas en operaciones Antártidas. Incluso pueden sumarse otras acciones simbólicas para reafirmar su identidad Antártida por otros medios; por ejemplo, imponer nombres nacionales en la geografía Antártida (Fraga, 1983; Dodds, 2014; Caplan y Eissa, 2015; Knott et. al., 2015; Dodds, Hemmings y Roberts, 2017; Ferrada, 2018; Steinbrunner et. al., 2019 y Felizia, 2021). En síntesis, tener una presencia física visible sigue siendo una prioridad para todos los Estados reclamantes.

Teniendo en cuenta los intereses antárticos argentinos, un especial llamado de atención se debe hacer a los intereses británicos, en relación a la mencionada disputa de soberanía por las islas del Atlántico Suroccidental y sus aguas circundantes, que se complementan con los reclamos de soberanía antárticos de los British Realms de Australia y Nueva Zelanda —que abarcan dos tercios del continente blanco—. Autores británicos reconocen las intenciones del Reino Unido de competir por la supremacía de su reclamo de soberanía, que superpone a los de Argentina y Chile, incluyendo, entre otras acciones, imposiciones a la toponimia Antártida incluyendo un homenaje a la Reina Isabel II en 2012 (Fraga, 1983; Dodds y Hemmings, 2013; Dodds, 2014 y Ferrada, 2018). Se advierte además que las tensiones futuras pueden generar nuevas alianzas (Gateway House, 2013). En ese marco y recientemente, la conformación de la alianza AUKUS podría acrecentar el dominio británico en el Atlántico Sur, condicionando la disputa por Malvinas con proyección a la Antártida y su futuro. Siguiendo con Australia, se puede resaltar que en 2016 el gobierno de ese país presentó una estrategia Antártida que incluye un plan de acción a 20 años. En el mismo se establecen los intereses antárticos estratégicos y científicos de Australia —que van desde la defensa de su soberanía al sostén de un Tratado Antártico “fuerte y eficaz”— y una visión para el futuro de la región y su compromiso allí, con atención a ejercer un rol de liderazgo. En el plan de acción se establece un importante financiamiento “para apoyar un programa científico antártico de clase mundial”, para construir un nuevo rompehielos, nuevas instalaciones de investigación y una pista aérea pavimentada para aumentar el número de vuelos, así como expandir el papel de Hobart (Tasmania) en materia de logística Antártida (Gobierno de Australia, 2016 y McGee y Liu, 2019). Diseñar e implementar un documento de similares características podría ser de utilidad para nuestro país.

Otros dos países relevantes para el análisis son Estados Unidos y Rusia, que se destacan por su presencia física y actividades en el continente. Ambos, no han efectuado formalmente reclamaciones de soberanía durante el proceso del Tratado Antártico, pero se reservan derechos para hacerlo y desconocen los reclamos existentes (Gateway House, 2013; Steinbrunner et. al., 2019 y Secretaría del Tratado Antártico, s/f). Rusia ha manifestado interés en desarrollar investigaciones geológicas y geofísicas en vistas de la explotación de minerales e hidrocarburos en el Océano Austral (Knott et. al., 2015 y Day et al., 2019). En lo que respecta a la tercera categoría, se debe prestar especial atención a aquellos países no reclamantes, que se incorporaron al Sistema del Tratado Antártico de forma tardía —o que aún no lo han hecho—, quedando “excluidos” del actual sistema de gobernanza e incluso con el riesgo de que consideren que el sistema no tiene legitimidad. Particularmente, estos países se destacan por tener especiales intereses en la exploración y explotación de los recursos naturales buscando aumentar sus capacidades en lugar de reforzar los valores históricos del STA. Estos miembros más recientes son “economías emergentes” que buscan ser actores relevantes en un nuevo sistema internacional, como China e India, a los que se pueden sumar otros países asiáticos como Corea del Sur, Singapur y Malasia, impulsando actividades enmarcadas en la explotación de los recursos naturales antárticos. Algunos de ellos, en décadas anteriores, buscaron que los asuntos antárticos se internacionalizaran bajo las Naciones Unidas y no del “selecto” Sistema del Tratado Antártico (Gateway House, 2013; Knott et. al., 2015; Liggett, Frame, Gilbert y Morgan, 2017; Colacrai, 2018; Ferrada, 2018; Ministry of Defence UK, 2018; McGee y Liu, 2019; y Fernández Alonso et. al., 2020). En cuanto a China, en el marco de su ascenso global, ya en la primera década del siglo presente el gobierno chino duplicó los gastos en asuntos antárticos. Durante este período, renovó sus dos bases existentes y construyó dos nuevas —sumada a una quinta a inaugurarse en 2022 en el Mar de Ross, igualando así en número a Estados Unidos—, modernizó su rompehielos polar y estableció un centro logístico en Shanghái. Se ha señalado que algunas de sus investigaciones se encuentran motivadas en la posible explotación de los recursos antárticos (Knott et. al., 2015 y Liu, 2019). Un cuarto grupo a considerar son los países que están completamente fuera del Sistema del Tratado Antártico y, por ende, sus actividades no están reguladas, con posibles consecuencias futuras (Day et. al., 2019).

Mapa con los siete reclamos de soberanía y las ubicaciones de las bases permanentes en la Antártida. Fuente: Australian Antarctica Data Centre.

Reflexiones para nuestro país

Los desafíos en conjunto y las tendencias aquí presentados continuarán e impactarán en la estabilidad y gobernanza de la Antártida hacia 2048, o incluso antes, y requieren que nuestro país tome acción si quiere participar en el futuro del continente, tanto dentro del Sistema del Tratado Antártico como en relación al “Sector Antártico Argentino”, fruto del reconocimiento del continente como un espacio de interés estratégico permanente para la República Argentina, en función de su reclamo y presencia histórica desde 1904.

De cara a la importancia geopolítica y geoestratégica que están manifestado otros actores internacionales —entre ellos Reino Unido, que posee intereses en pugna con nuestra posición— y que pueden tener efectos globales desfavorables a largo plazo, se torna necesario pensar en políticas tendientes a incrementar la presencia, sostener y resguardar los intereses nacionales en el “continente blanco”. Una posible manera es articular el espacio antártico en relación al espacio marítimo del Atlántico Suroccidental abarcando ambos en el diseño e implementación de una estrategia marítima conjunta, teniendo en cuenta el abordaje de la disputa de soberanía con el Reino Unido en torno a las islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur y sus espacios marítimos circundantes. También puede abordarse la cuestión Antártida con una planificación estratégica para el programa antártico argentino, contando con los recursos necesarios y contemplando una cooperación y articulación adecuada entre los distintos organismos nacionales participantes como el Ministerio de Defensa, de Relaciones Exteriores y de Ciencia y Tecnología, así como las tres fuerzas armadas e instituciones científicas (Instituto Antártico Argentino y CONICET) y educativas.

En segundo lugar, se debe tener en cuenta la necesidad de contar con capacidades navales y aéreas adecuadas para consolidar la presencia física en la Antártida, acompañado de una infraestructura adecuada para las investigaciones científicas. En relación a ello, y en tercer lugar, producto de las facilidades y ventajas distintivas que ofrece Tierra del Fuego como punta de entrada más cercana al continente, debería considerarse contar con instalaciones logísticas adecuadas bajo bandera nacional que podrían ser activos estratégicos para el país y aportar un rol de liderazgo internacional en materia de servicios logísticos para toda la comunidad Antártida; proyecto aún no materializado en Ushuaia y en la base Antártida Petrel por ausencia de recursos militares y científicos adecuados, sumado a la existencia de proyectos factibles pero que llevan décadas sin concretarse por falta de decisión política. La demora de su concreción peligra el aprovechamiento de las ventajas de nuestro país en favor de los proyectos desarrollados por Chile y Reino Unido, que se encuentran en mayor estado de avance.

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