Las tendencias estratégicas globales y la realidad nacional

En función del análisis de las tendencias estratégicas globales, de los puntos de impacto determinados como esenciales para el futuro de nuestro país y de las áreas de incertidumbre definidas para el desarrollo de políticas públicas, se efectuará una propuesta de acciones a llevar a cabo para explotar nuestras fortalezas aprovechando las oportunidades y desafíos, como asimismo disminuir los riesgos y amenazas resultantes de las vulnerabilidades propias, en las circunstancias presentes, en su previsible evolución y, especialmente, en aquellas situaciones que surjan de un entorno internacional y regional que es volátil, incierto, complejo y ambiguo.

Como fuera expresado en el anterior informe, el elemento inicial para el trabajo de análisis lo constituye el documento “Global Trends 2040” publicado por el National Intelligence Council de los Estados Unidos de América (CNI 2021). Por ello, aun considerando la gran cantidad de actores y sectores involucrados en ese trabajo de investigación y análisis, lo cual garantiza y valida la seriedad y precisión de sus conclusiones, debemos considerar que la visión de su impacto global se corresponde con los intereses de quien lo realiza, tanto en cuanto al futuro previsto como al deseado.

En tal sentido, las acciones propuestas estarán orientadas a satisfacer el éxito de las políticas públicas de interés para nuestro país, las que, si bien pueden tener un gran número de puntos en común con los problemas globales y particulares de otros países influenciados por similares tendencias, deben atender a aquellos factores más gravitantes de la realidad nacional.

Asimismo, podemos definir tres espacios temporales, el presente, el futuro previsible y el futuro incierto. Si bien esta simple clasificación podría inducir a pensar en los clásicos corto, mediano y largo plazo, está simplificación no sería del todo válida. Las características del entorno (volátil, incierto, complejo y ambiguo) generan cambios a una velocidad tan grande que la aparición de los cisnes negros deja de ser una excepcionalidad, para constituirse en una consideración habitual en los trabajos de análisis estratégico.

Las políticas públicas y la necesidad de información estratégica

Para alcanzar los objetivos políticos, las políticas públicas son ejecutadas a través de decisiones plasmadas en planes derivados de una Estrategia Sectorial, que a su vez deviene de una estrategia del más alto nivel. Esta estrategia será tanto más adecuada y eficiente según sea la información disponible acerca de los factores que actúan sobre la situación que se quiere mantener o modificar para lograr el éxito de los objetivos políticos previstos.

Como se ha podido observar en el análisis de los Puntos de Impacto y las Áreas de Incertidumbre (primer informe), la complejidad de los problemas y temas tratados raramente tiene solución o encaminamiento en un área exclusiva del Estado, sino que aun cuando algún organismo pueda tener responsabilidad primaria, seguramente muchas otros tendrán una incumbencia que complemente la decisión política para optimizar los resultados. Pongamos como ejemplo la incertidumbre existente hoy en día con respeto al futuro del Empleo y la Fuerza Laboral.

En primera instancia pareciera que la incumbencia prioritaria fuera responsabilidad del Ministerio de Trabajo, ya que este organismo debiera ser el responsable de facilitar las condiciones para contar a futuro con las capacidades, el marco jurídico adecuado y todas las condiciones que aseguren que el factor Trabajo contribuya al bienestar y desarrollo de la sociedad. Aun contando con datos ciertos de la realidad, su proyección futura no es sencilla y por ello el Futuro del Empleo y la Fuerza Laboral fue determinado como Área de Incertidumbre.

A poco que comenzamos a ahondar en esta problemática podemos descubrir que muchos otros aspectos influyen en el futuro de la fuerza laboral necesaria, sus características, las competencias requeridas, etc. Aspectos considerados en la Áreas de Incertidumbre como los cambios demográficos, los cambios tecnológicos, el aumento de la demanda y la competencia por los recursos, entre otros, rápidamente nos señalan otros organismos del estado con incumbencia en el futuro de las capacidades laborales.

Distintos organismos del Estado recaban periódicamente información relacionada con estos temas que influyen de modo directo en las políticas económicas, de ciencia y tecnología, de salud, etc. Entre ellos, es de destacar la tarea del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) que tiene como responsabilidades “implementar la política estadística del Estado argentino; estructurar y conducir el Sistema Estadístico Nacional (SEN); diseñar metodologías para la producción estadística; organizar y dirigir los operativos estadísticos de infraestructura; elaborar indicadores básicos e información social, económica, demográfica y geográfica”.

Este organismo, cuya eficiencia y seriedad fue recuperada durante la gestión del gobierno nacional en el período 2015-2019, previamente fue utilizado maliciosamente y sus datos manipulados con la intencionalidad política de mostrar una realidad socio-económica beneficiosa, pero claramente deformada con respecto a las evidencias de la situación real. Ejemplo de ello fueron los datos de inflación falseados y la cancelación del análisis de los datos de pobreza. Cabe destacar que, en ambos casos, instituciones privadas se encargaron de realizar los estudios de inflación y pobreza que el estado nacional falseaba o negaba, poniendo en evidencia la importancia de su valoración para la adopción de políticas públicas adecuadas.

Más allá de la justeza y precisión de los datos del INDEC, y aun confiando en su correcta y honesta elaboración, estos se corresponden a un análisis ex post, vale decir que son la foto de una situación en un momento determinado. Incluso las proyecciones a futuro que se realizan, son conclusiones resultantes de una sucesión de análisis ex post, tal como una película compuesta por un cuadro de foto tras otro que determina el cuadro siguiente.

El Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas, que se realiza cada diez años (en 2020 fue suspendido por la pandemia de Covid-19) es una herramienta muy importante para conocer los cambios demográficos, tanto en cuanto a su localización como en aspectos socioeconómicos y educativos. Fueron muy útiles y seguramente lo continuarán siendo. ¿Pero podemos asegurar que un lapso de diez años sea suficiente, frente a la volatilidad del entorno actual y la velocidad de los cambios, en particular los tecnológicos y su impacto en la producción y el trabajo?

El análisis de las tendencias globales nos deja claro que, aún cuando hay tendencias claramente definidas, la velocidad y aceleración de los cambios nos dejan como certeza más importante la imperiosa necesidad de aceptar la incertidumbre como uno de los factores más importantes para la adopción de políticas públicas eficientes.

Podemos afirmar que los datos estadísticos nos permiten obtener certezas con respeto a la situación actual y su evolución con respecto a períodos anteriores, el denominado análisis ex post. Pero la definición de las políticas públicas requiere previamente un análisis ex ante, lo que equivale a precisar o definir la foto de la situación que se pretende alcanzar a partir de las acciones diseñadas.

Ahora bien, si todas las variables (factores favorables o adversos) que influyen en la factibilidad de las soluciones propuestas fueran conocidas, sería sencillo efectuar el planeamiento de cada política sectorial, incluso con medidas o acciones alternativas, según cual sea el comportamiento de las variables.

Desgraciadamente, como hemos expresado, el entorno es volátil, incierto, complejo y ambiguo, por lo que el comportamiento de los factores o variables estratégicas que afectan el interés de las políticas propias es difícilmente previsible con el grado de certeza necesario para el logro de los objetivos previstos.

Frente a esta incertidumbre, los modelos de prospectiva o anticipación estratégica permiten diseñar escenarios alternativos que pueden llegar a dar respuesta a la incertidumbre existente. Para ello las tecnologías de manejo de la información y particularmente la inteligencia artificial son especialmente provechosas.

Sin pretender entrar en detalle en estas alternativas absolutamente válidas y valiosas, debemos considerar que cada uno de esos escenarios inciertos, resultante de sus análisis, generan el planeamiento de acciones o medidas alternativas, lo que implica la previsión de recursos habitualmente escasos. Mucho más aun, si esos escenarios alternativos pudieran implicar la modificación o corrección de los objetivos que orientaron las políticas públicas.

Es así que el logro de las políticas propuestas y la situación prevista (ex ante), con respecto a la evolución de la situación futura, requiere de una reacción a través de la ejecución de planes o acciones alternativas ya previstos. La peor de las situaciones posibles sería aquella en la cual las alternativas no estuvieran previstas o la escasez de los recursos no permitiera adoptarlas.

Contar con información certera y oportuna acerca del comportamiento de las variables de interés estratégico es el factor común que afecta la toma de decisiones, tanto en el diseño de políticas públicas a nivel nacional y sectorial, como en la adopción de decisiones coyunturales para el logro de los objetivos políticos.

La información, para ser útil a la toma de decisiones debe ser pertinente, vale decir oportuna, adecuada y conveniente, algo que con los medios disponibles en el Estado y con participación de instituciones privadas y de la sociedad civil es totalmente factible.

Muchas veces observamos, frente a sucesos que exigen la necesidad de cambios en las decisiones, que la información necesaria ya está disponible pero no en forma pertinente. Esto quiere decir que no dispone de ella aquel a quien le es útil, que está incompleta o no validada, o incluso que haya sido descartada por no corresponderse con el objetivo deseado en determinado sector del Estado.

Muchos organismos del Estado y otras instituciones son voraces recolectores de información, especialmente de aquella que afecta sus intereses particulares o sectoriales. Como fuera expresado, el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) efectúa una tarea sumamente importante en la recolección de datos de la situación presente que son utilizados por todo aquel que lo requiera. Asimismo, en algunos casos, efectúa proyecciones sobre sus datos ciertos.

Sin embargo, recordemos que el logro de los objetivos políticos implica partir de una realidad conocida hacia una situación deseada y a través de ese camino el comportamiento de los factores esenciales para la toma de decisiones puede ser incierto, especialmente aquellos que no dependen de la propia voluntad. El desarrollo eficiente de las estrategias adoptadas requiere contar con previsiones y alternativas que permitan actuar de forma oportuna, adecuada y conveniente, por lo que la información pertinente pasa a tener valor estratégico. 

Las Estrategias Sectoriales y la Información Estratégica

Las Estrategias Sectoriales que adoptan los distintos organismos del Estado son derivadas y contribuyentes a la Estrategia Nacional y la suma de sus logros constituye el éxito de los objetivos políticos. Pero ello no es una simple suma matemática de objetivos sectoriales alcanzados, sino que la complementariedad de los mismos genera una sinergia positiva en la que el resultado final (los objetivos políticos nacionales) redunda en una situación de desarrollo y seguridad superior a la suma de los factores que la generan.

Del mismo modo, la información que resulta de interés estratégico prioritario para uno o más sectores del Estado puede resultar complementaria para las decisiones de otro, tanto por su utilidad como por su validación. Este entrecruzamiento de información puede ser resuelto a través de la coordinación entre los organismos interesados y, seguramente, así funciona en muchos casos de modo eficiente.

Sin embargo, así como las Estrategias Sectoriales derivan de una Estrategia de más alto nivel, a la cual contribuyen, también debemos aspirar a que el organismo responsable de esta Estrategia Nacional pueda tenga una visión más amplia de las necesidades de información estratégica y la relación e incumbencia de cada sector en la obtención y análisis de los datos.

Por otra parte, es de esperar que cada organismo planifique su estrategia sectorial en función de los datos ciertos que obtiene y su evolución más probable, en tanto que resultaría arriesgado que plantee escenarios alternativos para resolver las incertidumbres, sin contar con el aval de quien define la estrategia de nivel superior.

En el caso de nuestro país, la Secretaría de Asuntos Estratégicos debería tener la responsabilidad de elaborar la Estrategia Nacional, o como es denominada en su acepción actual Estrategia de Seguridad Nacional (ESN). En la ESN, que precisa a grandes rasgos la manera de alcanzar los objetivos políticos, también se definen las fortalezas y vulnerabilidades apreciadas y sus consecuentes riesgos, amenazas, desafíos y oportunidades, incluyendo el grado de incertidumbre que se tiene con respecto a la evolución del entorno.

A partir del reconocimiento del nivel de incertidumbre y su probable evolución surge la necesidad de información acerca del comportamiento de los factores considerados esenciales para el logro de los objetivos políticos. En un entorno incierto, la ESN no constituye un rumbo político inmutable, sino que contiene las previsiones alternativas según cuál sea el resultado de las acciones adoptadas o los cambios imprevistos.

La misión de la Secretaría de Asuntos Estratégicos no culmina en la definición de una Estrategia, sino que la supervisión de la situación es una responsabilidad permanente. La decisión no es una y definitiva, sino que la incertidumbre exige la evaluación constante de los efectos resultantes de las políticas adoptadas y del comportamiento del entorno.

Para esta tarea de supervisión, es esencial disponer de la información pertinente que permita obtener conclusiones que orienten decisiones oportunas y adecuadas; información que surge de los indicadores de comportamiento, tanto de aquellos factores que fueron considerados esenciales para la definición estratégica, como de aquellos no previstos. En el primer caso se podrá poner en marcha las acciones alternativas necesarias ya consideradas, mientras que ante la aparición de factores imprevistos deberá efectuarse una rápida evaluación de la nueva situación.

Tanto para uno como para otro caso, es esencial disponer de la información pertinente para adoptar la decisión correcta, por lo que podemos concluir en que la formulación de una Estrategia de Seguridad Nacional es inseparable de la definición de los indicadores de comportamiento de aquellos factores considerados esenciales para el logro de los Objetivos Políticos. Esto es particularmente importante en las áreas definidas como de mayor incertidumbre.

Esta tarea no significa generar una superestructura de obtención y análisis de información en la Secretaría de Asuntos Estratégicos, sino que es asignarle la responsabilidad de centralizar y articular la coordinación en el manejo de la información esencial a la Estrategia Nacional entre los Organismos sectoriales con responsabilidad primaria en cada tema.

 El Área de Incertidumbre acerca del Futuro del Empleo y la Fuerza Laboral, tanto por sus propias características como por su impacto en otros sectores, es un buen ejemplo acerca de cómo disponer de información pertinente para supervisar la ESN.

Proyección del Empleo y la Fuerza Laboral

Considerando que existe una gran incertidumbre con respecto al futuro del empleo y la fuerza laboral necesaria y que esta constituye un factor esencial para el desarrollo y la seguridad de nuestro país, resulta conveniente determinar cuáles son los requerimientos de información y los indicadores más adecuados para evaluar su evolución.

La presente no pretende ser una propuesta al estilo de un manual de procedimientos, ya que ese grado de detalle no se correspondería con el rol de la Secretaría de Asuntos Estratégicos. Simplemente se trata de efectuar algunas preguntas cuyas respuestas permitan adoptar decisiones estratégicas.

En tal sentido, a modo de ejemplo, se plantean algunas preguntas a efectuar y los organismos sugeridos con responsabilidad primaria para la obtención de los datos, su evaluación y oportuna respuesta. Para ser coherente con el concepto de supervisión permanente debe considerarse que la evolución del entorno incierto obligará a que, a futuro, se deban efectuar algunas preguntas que hoy ni siquiera son consideradas o imaginadas. Para ello, partimos de la suposición de que toda la información actual, dispuesta tanto por el INDEC como por los organismos pertinentes, ya ha sido considerada en la elaboración de la Estrategia de Seguridad Nacional “vigente”.

 Recordamos que en esta Área de Incertidumbre se concluye que: “La incorporación de tecnologías continuará generando nuevos desafíos para incorporarse al mercado laboral, demandando nuevos modelos educativos, de gestión, liderazgo y prácticas laborales que incluyan la evaluación de la sostenibilidad de los sistemas de salud y jubilaciones asociados, previendo una mayor competencia de la actividad privada sobre el ámbito estatal.”

A partir de esta definición se efectúan algunas preguntas por sectores de interés, con énfasis en las tendencias globales y su impacto en nuestro país:

Ciencia y tecnología (Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación)

1.      ¿Qué competencias requiere que sean generadas en el sistema educativo?

2.      ¿Cuáles son las áreas de su interés donde resulte conveniente fomentar la inmigración?

3.      ¿Cuál prevé que sea la retención de capacidades generadas en el país? ¿Qué medidas sugiere para mitigar la emigración?

4.      ¿Cuáles son los factores determinantes y los indicadores esenciales de los cambios tecnológicos disruptivos? ¿Cómo anticiparse a sus consecuencias?

Educación (Ministerio de Educación)

1.      ¿Cuál es el impacto previsto de las migraciones regionales en cada nivel del sistema educativo?

2.      ¿Cuál es el impacto que prevé de los avances tecnológicos en la formación de los educadores?

3.      ¿Cuál es la permanencia de los inmigrantes educados en nuestro país, según el nivel educativo alcanzado?

4.      ¿Cuál es la evolución prevista del rendimiento educativo?

5.      ¿Cuáles son las previsiones del sistema educativo nacional para la incorporación a nuestra sociedad de contingentes migratorios significativos?

6.      ¿Cuál es la capacidad de adaptación del sistema educativo para la incorporación de nuevas habilidades laborales, especialmente a adultos?

7.      ¿Cuáles serán los indicadores futuros del nivel de rendimiento educativo?

Salud (Ministerio de Salud)

1.      ¿Cuál es la esperanza de vida proyectada para los próximos 10, 20 y 30 años?

2.      ¿Cuál es la calidad de vida esperada?

3.      ¿Cuál será el impacto del avance de la ciencia y la tecnología en la esperanza y calidad de vida?

4.      ¿Cuál es la edad y capacidad laboral esperada para los próximos 10, 20 y 30 años?

5.      ¿Qué patologías serán predominantes para la disminución de la capacidad laboral?

6.      ¿Cuál prevé que será el impacto de las migraciones temporales para su atención sanitaria?

7.      ¿Cuál es el impacto en el sistema sanitario público de los inmigrantes, turistas o residentes no documentados? ¿Cuál es la respuesta de nuestro sistema sanitario público con respecto a la de los países de la región?

8.      ¿Cuáles son los indicadores críticos del sistema de salud público y privado a mediano y largo plazo?

Previsión Social (ANSES)

1.      ¿Cuál será el impacto del incremento de la esperanza de vida en el sistema previsional?

2.      ¿Cuál es el impacto del trabajo no documentado en la recaudación previsional?

3.      ¿Cuál sería el impacto de la asignación Universal en el sistema previsional?

4.      ¿Cuál sería el impacto de una incorporación anticipada al sistema previsional por disminución de la demanda laboral?

5.      ¿Cuáles son los indicadores críticos del sistema previsional a mediano y largo plazo?

Trabajo (Ministerio de Trabajo)

1.      ¿Cuál será el impacto del incremento de las migraciones en el mercado laboral, según sea su nivel educativo, bajo, medio o universitario?

2.      ¿Cuál es el impacto porcentual de las migraciones por motivaciones laborales, ya sea de manera temporal o definitiva? ¿Es factible considerar la opción de contratos de trabajo temporales?

3.      ¿Cuál prevé que sea el futuro de las organizaciones laborales/gremiales?

4.      ¿Cuál sería el impacto en la oferta laboral de la aplicación de la Asignación Universal? ¿De aplicarse debería ser exclusiva para nacionales?

5.      ¿Cuáles son las condiciones laborables previsibles para retener en nuestro país empresas de alto valor tecnológico?

6.      ¿Cuáles son las previsiones de condiciones laborales para un contexto de incremento del empleo tecnológico?

Acción Social (Ministerio de Desarrollo Social)

1.      ¿Qué previsiones tiene para la atención social de contingentes migratorios no previstos?

2.      ¿Qué previsiones tiene para la atención social ante emergencias por disputas sociales?

Las preguntas precedentes son enunciadas como simple ejemplo de muchas otras posibles, asumiendo que las respuestas seguramente puedan abrir más interrogantes. El objetivo no es generar un ida y vuelta eterno de datos, sino detectar los indicadores más significativos de los factores más influyentes en la estrategia adoptada, para evaluar el resultado de las políticas públicas, su continuidad y/o su modificación.

Como se puede apreciar, algunas de las preguntas corresponden a más de un sector interesado y las respuestas tendrán impacto en otras áreas diferentes a la consultada. La integración de la información será esencial para la evaluación de la Estrategia de Seguridad Nacional y las contribuyentes Estrategias Sectoriales.

Seguramente muchas de las preguntas efectuadas ya tengan respuesta, e incluso es probable que existan en organismos públicos o privados respuestas a preguntas que aún no han sido efectuadas, pero cuyo contenido es de sumo interés para la Estrategia Nacional.  Puede resultar que muchas de las preguntas y sus consecuentes respuestas no tengan influencia en la situación prevista y las decisiones adoptadas, pero con que algunas de ellas logren disminuir la incertidumbre del entorno seguramente permitirán alcanzar los objetivos políticos con un empleo eficiente de los siempre escasos recursos.

El entorno estratégico requiere de una disciplina de trabajo permanente para reducir la incertidumbre. La práctica de efectuar preguntas, analizar las respuestas, diseñar propuestas para alcanzar los objetivos y evaluar la evolución de la situación deseada, construye la cultura estratégica, teoría y práctica que se constituye en elemento esencial de toda Nación que pretenda definir su rumbo y mantenerlo.