Marcos Gastón Rízoli – 30 de junio de 2021

En este informe se presenta el compilado de lo elaborado a lo largo de tres policy briefs dedicados al estudio de las estrategias de seguridad nacional desarrollado durante el primer semestre de 2021.

Como objetivo general, se planteó el estudio comparado de estos documentos más recientes de aquellos países con experiencia en la materia y que sean relevantes para la Argentina. Definiendo en segundo lugar, como objetivos particulares, abordar las concepciones de “seguridad nacional” y las estrategias de seguridad nacional de los citados países para finalmente realizar recomendaciones acerca de la materia para nuestro país. Por último, en las conclusiones se presentan algunas reflexiones en materia de estrategias de seguridad nacional para la República Argentina.

En referencia a los países seleccionados para este trabajo, fueron elegidos aquellos con mayor experiencia en la materia (como Estados Unidos, Reino Unido y Rusia, que además son miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas), como así también países de Iberoamérica por su vínculo cultural y geográfico con la Argentina (como España, Brasil, Chile y Colombia).

¿Qué significa una Estrategia de Seguridad Nacional?

Diversos Estados y alianzas formulan políticas y estrategias aplicadas al ámbito de la seguridad nacional, caracterizando el entorno desde el paradigma de la complejidad como “volátil, incierto, complejo y ambiguo”. Desde las mismas responden a las necesidades básicas y las preocupaciones de seguridad de los Estados y de sus ciudadanos para el desarrollo, aplicando un enfoque sistémico. De esta manera, las estrategias de seguridad nacional se presentan como los documentos de más alto nivel político que formulan una visión y un programa para alcanzar un estado final deseado desde el presente, alineando los objetivos con los fines a través de políticas públicas y asignaciones presupuestarias. De este panorama se deriva como primer paso para analizar las estrategias de seguridad nacional, encontrar una respuesta a tres preguntas: ¿qué es estrategia?, ¿qué entendemos por seguridad? y ¿qué significado tiene asignar al entorno las características de volátil, incierto, complejo y ambiguo?

Partiendo de la primera pregunta, el término “estrategia” ha sido y es empleado con distintos sentidos y alcances. Por un lado, para la Real Academia de la Lengua Española tiene tres acepciones, aun así no se pueden dejar de lado extensos estudios sobre el materia, destacándose el desarrollo del general francés André Beaufré. Emplear el término en la expresión “estrategia de seguridad nacional” orienta hacia la elaboración de un documento de planificación estratégica del más alto nivel que, en base a tendencias y escenarios analizados, un Estado define sus intereses, prioridades, objetivos y lineamientos en materia de seguridad nacional, para ser transformados en políticas públicas. De múltiples conceptos presentados por diversos países, elijo el empleado en la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa (ENSYD) de Chile de 2012 porque se presenta como una“política de políticas” que articula y coordina distintas políticas públicas sectoriales, estableciendo una visión común entre ellas a partir de la definición pública de los intereses nacionales. Se integran en las estrategias diversos sectores como las fuerzas armadas y la diplomacia, junto con otras áreas del Estado (incluyendo algunas a todo el sector público), y se promueve además la participación de la sociedad civil. En muchos casos, las estrategias son la base para políticas y/o estrategias sectoriales, enfocadas por ejemplo en seguridad marítima o ciberseguridad, o en políticas para cada rama de las fuerzas armadas y la política exterior.

Toda estrategia se basa en un concepto de seguridad.El mismo es dinámico y aunque progresivamente se han aproximado algunas definiciones desde espacios académicos y multilaterales, no hay un consenso global sobre el alcance del mismo. Cada Estado hace énfasis en diversos elementos como sus valores, sus intereses nacionales percibidos, los objetivos considerados vitales para su supervivencia, su posición geoestratégica y su vocación de poder internacional para aproximarse a una definición, securizando diversos sectores e integrando cuestiones sociales, económicas, ambientales, científico-tecnológicas y sanitarias. De los conceptos actuales prefiero el de “seguridad ampliada” planteado en la ENSYD de Chile, porque se presenta como una respuesta integral del Estado a los desafíos actuales. A su vez, considero la definición de seguridad presentada en la Política de Defensa Nacional (PDN) de Brasil en 2020, utilizándolos en conjunto para elaborar un concepto de seguridad que va más allá de los contenidos tradicionales en la materia y de la diferenciación entre seguridad interior y exterior. La misma debe enfatizarse no sólo en la preservación de la soberanía e integridad territorial del Estado, sino también en la preservación del bienestar y de los derechos y deberes constitucionales de todos los habitantes. Asimismo, relacionar la seguridad con el desarrollo del país y comprender la seguridad como una política pública, manteniendo la diferenciación con la defensa y a la vez articulándose con la misma.

Sumando brevemente el aporte de Malia DuMont (2019), quien aborda los elementos que componen las estrategias de seguridad nacional en línea con el desarrollo de este trabajo, se pueden distinguir como elementos clave de estos documentos: el aval del jefe de Gobierno, el reflejo de los valores nacionales, articulación de los intereses nacionales, declaración de una visión estratégica, identificación y valoración de retos futuros, evaluación de riesgos, descripción de los recursos necesarios, medidas de eficacia y orientación básica de implementación.

Aplicándose el paradigma de la complejidad al campo social, entendiendo el entorno nacional e internacional con un comportamiento cercano al caos y con la no linealidad como norma, se incorporan cuatro características para analizar la realidad y el futuro: volatilidad, incertidumbre, complejidad y ambigüedad. ¿Qué significado tiene asignar las mismas? Se entiende que el entorno es volátil porque el actual contexto de globalización y de competencia entre potencias (en un sistema multipolar) y con múltiples desafíos transnacionales, presenta un entorno internacional cambiante, con cambios geopolíticos y geoeconómicos frecuentes, con gran velocidad y significativos. Es incierto, porque, pese a tenerse en cuenta tendencias y vivir en una sociedad de la información, el futuro sigue siendo impredecible y más con la velocidad de los cambios, surgiendo constantemente acontecimientos y resultados no anticipados que afectan al orden internacional del futuro. Es complejo, por las dinámicas existentes en un sistema abierto como el internacional, con múltiples elementos interrelacionados y que se retroalimentan, comportándose casi en el borde del caos. Por último, también es ambiguo por la suma de las tres anteriores características, que generan situaciones con significados múltiples y confusos que dificultan a la hora de la toma de decisiones.

Estudio comparado de las estrategias de seguridad nacional

En una primera aproximación sobre las estrategias de seguridad nacional, se comprendió que las mismas son de uso difundido en el ámbito global y que sus contenidos y alcances dependen en parte de las nociones de seguridad de cada Estado o alianza, partiendo en muchos casos desde una concepción amplia de la misma, al servicio del desarrollo de un país. Se ha manifestado la necesidad de estudiar estas estrategias a nivel global para trabajar en la temática desde nuestro país y a partir de ello se propuso entender cómo el mundo ve estas estrategias de seguridad nacional y se elaboró análisis a nivel internacional con distintas estrategias seleccionadas para comparar sus conceptos de “seguridad nacional” y qué aspectos y ámbitos son contemplados en estas definiciones. Para ello se eligieron una serie de países (por los motivos ya mencionados) y se elaboró una matriz de comparación, desarrollando aquí las observaciones a grandes rasgos.

En primer lugar, se reafirma que no existe una única concepción de seguridad nacional y que cada país aborda una definición propia en función de elementos como sus valores, intereses nacionales percibidos, objetivos considerados vitales para su supervivencia, posición geoestratégica y vocación de poder. A la hora de observar las estrategias de los países seleccionados, pudo notarse que existe un consenso en que la seguridad nacional aborde cuestiones más allá de las tradicionales, incorporando dimensiones humanas, destacando muchos la protección de los derechos fundamentales, de los deberes y del bienestar de los habitantes. Expresamente, la estrategia provisional de la Administración Biden plantea la necesidad de una nueva y amplia comprensión de la seguridad nacional, orientada hacia aspectos económicos, la seguridad humana y los derechos sociales.

En cuanto a las definiciones en sí de seguridad nacional, no en todas las estrategias son mencionadas explícitamente. Dos conceptualizaciones -específicamente la chilena y la brasileña- fueron incorporadas en la anterior publicación. Una forma de aproximarse a las concepciones es analizando cuáles son los intereses destacados, cómo es la agenda, qué ámbitos incluye y otras cuestiones. Entre los intereses destacados, se ha observado que la mayoría de los países parten de la premisa de defender a su población y su territorio de las amenazas, incluyendo su independencia y soberanía, el Estado de derecho, las instituciones democráticas y la forma de vida. Estrategias como las de Rusia, Reino Unido, Chile o Japón incluyen también el correlato con el desarrollo o prosperidad del país.

La agenda suele ser amplia y multidimensional, abarcando cuestiones sociales y económicas, entre otras, siempre más allá de las tradicionales que también están contempladas. En la reciente estrategia británica, se plantean sólo acciones prioritarias, enfatizando en un enfoque flexible. La española también adhiere a un enfoque integral y a la adaptación constante. Para Rusia, por ejemplo, su estrategia abarca expresamente cuestiones de seguridad estatal, pública, informativa, ambiental, económica, de transporte, energética y personal. España menciona una seguridad integrada y 15 ámbitos de actuación. En cuanto a los ámbitos del Estado contemplados, la diplomacia es destacada como prioritaria en varios países -otorgándole relevancia al ámbito de la política exterior y planteando incluso cómo es el rol o la inserción internacional del país-, enfocando que la cuestión de seguridad nacional no es solo un ámbito militar-policial. España, Colombia y Rusia mencionan expresamente implicar a todos los órganos del Estado como así también a la sociedad civil.

Respecto a los aspectos económicos presentes, suelen incluirse como elementos para alcanzar el desarrollo del país. Las estrategias británica y japonesa comparten interés en promover el desarrollo económico, el libre comercio y la competencia. La estrategia chilena realiza una mención a su problemática de la desigualdad social y en la española afirma que su concepción de seguridad incorpora aspectos como “la protección frente a la enfermedad y la pobreza”. Una observación que se destaca, es que la estrategia rusa de 2015 presenta (en su artículo 115) una serie de “principales indicadores del estado de seguridad nacional” entre los que se incluyen esperanza de vida, PIB per cápita, coeficiente de Gini, inflación y desempleo. Cuestiones sanitarias son mencionadas en la estrategia española de 2017 y son destacadas en la estrategia provisional de la Administración Biden -la cual se enfoca más en el alivio a las consecuencias económicas- y la nueva estrategia británica de 2021 a raíz de la actual pandemia por COVID-19. Cuestiones energéticas también están presentes y la estrategia británica menciona proteger, entre otros, a su infraestructura nacional crítica.

Algunas estrategias incluyen menciones a los espacios comunes globales, al espacio ultraterrestre, al ciberespacio -planteando algunos países estrategias propias orientadas a la problemática- y en el caso de Brasil, a la Antártida. En cuanto a los espacios oceánicos, Japón manifiesta su interés en los mares “abiertos y estables” y destaca su rol como país marítimo. La preocupación por el cambio climático aparece en todos los documentos estudiados.

A la hora de observar cómo se compone el marco normativo de las estrategias, mayormente las mismas consisten en documentos elaborados por órganos del Poder Ejecutivo -generalmente Consejos de Seguridad Nacional- en base a leyes (Goldwater-Nichols Act en el caso estadounidense o la Ley 36/2015 en España). Algunas, como Rusia, se publican además como decretos presidenciales, o, en los casos sudamericanos, fueron enviadas como proyectos de ley para su aprobación por los Poderes Legislativos. A su vez, muchas estrategias o políticas son la base para otros documentos sectoriales o de segundo orden como las “Directrices del Programa de Defensa Nacional” y el “Programa de Defensa a Mediano Plazo” (para Japón), estrategia militar general, de cada rama militar y de la Policía Nacional (para Colombia), estrategia de defensa nacional (para Brasil), o estrategias de seguridad marítima, ciberdefensa, seguridad aeroespacial y seguridad energética e incluso un “Plan integral de cultura de Seguridad” (para España).

Por último, además de partir de estudios e intereses propios -puede destacarse Reino Unido que analiza tendencias y plantea una visión a 2030-, en países como Chile -cuya estrategia dice basarse en países con experiencia-, Colombia y España permea la normativa de las Naciones Unidas, y en el último caso también de la Unión Europea. En la reciente estrategia estadounidense, se menciona la problemática sobre quién tendrá el rol de formular las nuevas normas internacionales y la promoción del multilateralismo. Todos apuntan a una inserción internacional activa, ya sea Estados Unidos o Reino Unido con un rol de liderazgo, España partiendo de su “vocación global” o Brasil fortaleciendo su papel en el mundo. Las contribuciones al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales son manifestadas por Chile, Colombia y Japón.

Conclusiones: reflexiones para nuestro país

En conclusión, las estrategias de seguridad nacional son de uso difundido en el ámbito global como herramientas de la política para trazar una “hoja de ruta” hacia un estado final deseado en el futuro en entornos dinámicos. Sus contenidos y alcances dependen de la interpretación que se haga de una estrategia, de la noción de seguridad y de la caracterización del entorno en términos de su volatilidad, incertidumbre, complejidad y ambigüedad. Por lo general, parten de una concepción amplia de la seguridad, al servicio del desarrollo. De esta manera, son útiles para alinear los objetivos con los fines propuestos, orientando la articulación de sectores y una eficiente asignación presupuestaria. Además, reflejan una cultura organizacional que comprende la naturaleza compleja del entorno, proponiendo como desafío la adopción de enfoques flexibles y estrategias que se adapten o actualicen permanentemente ante los cambios. Muchas de las estrategias, en base a sus marcos normativos, consisten en documentos presentados por los órganos ejecutivos a los Poderes Legislativos para su sanción legal, lo que incentiva el debate y el logro de acuerdos sobre la materia, como así también a su concepción como políticas de Estado. El carácter de documentos públicos es útil para la cooperación internacional y la difusión de la importancia de la seguridad nacional dentro de las sociedades de cada país.

A la hora de realizar el trabajo de comparación a nivel global, pudo observarse que existen amplias concepciones de seguridad nacional que van más allá de las tradicionales y se vinculan con la política interior, exterior y el desarrollo del país. Se incorporan cuestiones relacionadas a los derechos sociales y la seguridad humana para proteger y promover los intereses de los habitantes. Se torna clave que nuestro país pueda arribar a una concepción propia de seguridad nacional y formule sus propios intereses y un estado final deseado. Si bien puede advertirse que es un riesgo abarcar tantas cuestiones en materia de seguridad nacional, puede recomendarse enfocar en acciones o ámbitos considerados prioritarios como “guía de acción” para el desarrollo del país en materia de defensa, seguridad y política exterior como tres ejes de acción -observados mayormente en los documentos analizados-.

Una de las principales reflexiones es la necesidad de contar con una estrategia de seguridad nacional del Estado Argentino efectiva y perdurable, que redundará en la mejora de la gobernanza a través de políticas públicas coordinadas y el empleo eficiente de los recursos, al presentarse como un marco conceptual orientado a una mejor toma de decisiones. Para que una estrategia de seguridad nacional sea efectiva y perdurable debe partir de la decisión política de implementarla, ser consensuada entre los poderes del Estado, promulgada por el más alto nivel de la gestión de Gobierno como política de Estado y promover una visión de futuro deseado y la adaptación al cambio. El resultado será la mejora de la gobernanza y la reducción del riesgo político, ambos necesarios para el desarrollo del país. Se debe recordar que se había logrado elaborar una primera estrategia de seguridad nacional en 2019 que debe ser retomada y actualizada por la actual pandemia de COVID-19 (como lo vienen haciendo algunos países) y consolidada como política de estado.

En base a lo estudiado y publicado, se expone a continuación una serie de propuestas para pensar en materia de una estrategia de seguridad nacional desde nuestro país.

En un contexto donde se piensa en el corto plazo y en la confrontación, se debería emprender en lograr consensos y una política de Estado para elaborar una gran estrategia de país como “hoja de ruta” hacia un futuro deseado, a la cual sumarse una estrategia de seguridad nacional que vincule política interior, con exterior y defensa, sumándose cuestiones relacionadas a los derechos sociales y la seguridad humana para proteger y promover los intereses de los habitantes. Se ha mostrado la experiencia de diversos países con trayectoria en la materia, incluyendo algunos de nuestra región, que pueden servir como base para un nuevo proyecto propio. Es necesario tener la decisión política para hacerlo, lograr consensos en los poderes del Estado y fomentar una cultura en seguridad nacional involucrando a la sociedad civil (considerando como ejemplo el interés español en la misma, incluyendo un plan en la materia). Como se afirmó anteriormente, mejorar la gobernanza y reducir el riesgo político son necesarios para alcanzar el desarrollo de nuestro país.

Para ello, en primer lugar debería formularse un marco normativo específico (tomando casos analizados), para que un futuro documento final pueda ser ratificado por el Congreso de la Nación. En segundo lugar, podría conformarse un organismo especializado en el gobierno nacional que realice estudios de futuro y prospectiva, analizando las tendencias nacionales y globales y cuáles son las amenazas y desafíos que nuestro país enfrenta. En tercer lugar, alcanzar una concepción propia de seguridad nacional, enfocándose -como se destacó anteriormente- en acciones o ámbitos considerados prioritarios como “guía de acción” para el desarrollo del país en materia de defensa, seguridad y política exterior como tres grandes ejes de acción. Y con ello, formular intereses, objetivos y un estado final deseado para la redacción de una estrategia. La misma debe contener un abordaje integral, promover enfoques flexibles y la adaptación constante en este contexto complejo y una inserción internacional inteligente que tenga en cuenta nuestros intereses en la región latinoamericana, en el Atlántico Sur, la Antártida y el resto del mundo.

Esta estrategia deberá ser la base de políticas públicas coordinadas y un empleo eficiente de los recursos, a través de la ordenación de los presupuestos. También podrían contemplarse estrategias de segundo orden o sectoriales, en ámbitos como seguridad marítima y ciberseguridad, existiendo ejemplos en los países previamente estudiados.

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